保险 助力高标准农田建设的实践探索

习近平总书记指出，“保耕地，不仅要保数量，还要提质量。建设高标准农田是一个重要抓手，要坚定不移抓下去，提高建设标准和质量，真正实现旱涝保收、高产稳产。”为贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，近年来，国家有关部委、各级人民政府大力推进高标准农田建设，先后印发《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》及一系列地方规划。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《逐步把永久基本农田建成高标准农田实施方案》，方案要求到2035年，力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。为推动逐步把具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田，鼓励开展工程质量保险，支持承保机构组织专业力量对设计、施工、监理等主体进行监督，防范工程质量风险，及时理赔解决工程运营管护问题。

01 高标准农田全生命周期管理的主要环节及风险点

高标准农田建设项目作为农业建设项目的一种，遵循规划布局、方案设计、建设实施到竣工验收的基本程序（见表1），强化项目全生命周期管理，必然要求加强项目各个阶段、各个环节的管理，强化风险管控。

1.布局规划

农田建设项目坚持规划先行。项目规划是项目实施的重要依据，对于后期项目方案设计、建设实施起着决定性作用。由于我国地域辽阔、地形复杂、气候条件、土壤质量不一，因此，这一阶段管理的关键点在于编制高质量的高标准农田建设项目规划，在国家规划及土地调查的基础上，编制省、市、县三级规划，建立完整的高标准农田建设项目规划体系。

2.方案设计

农田建设项目实行常态化申报。项目设计阶段也是高标准农田建设项目最关键的阶段，管理的关键点就在于能否选取技术实力强的设计单位，以及设计单位是否按照有关标准规范、并结合地形地貌、水文气象等条件合理设计工程方案和工程结构。

3.建设实施

农田建设项目应按照批复的初步设计文件和年度实施计划组织实施，按期完工，并达到项目设计目标。这一阶段管理的关键点在于把控项目建设进度和工程质量。一方面，建设单位要指导监理单位，督促施工单位按照批准的施工进度计划，有序推进有关工程内容建设实施；另一方面，施工单位要严格按照工程建设有关法律法规、标准规范及设计文件，采用合理的工序进行施工，保障工程建设质量；同时，监理单位要加强对工程质量的监理，及时向建设单位报告工程质量情况，必要时邀请第三方检测机构进行检测。

4.竣工验收

农田建设项目按照“谁审批、谁验收”的原则，由审批项目初步设计单位组织竣工验收。项目竣工验收既是项目建成投用的重要标志，也是把控项目建设质量的关键一环。这一阶段管理的关键，一方面是验收材料是否齐全，验收材料既包括项目施工期间材料，也包括项目前期工作及财务等与项目实施有关资料；另一方面是验收组织是否规范，是否由有权限的部门组织验收、验收专家组成员是否符合规定或满足验收要求。

5.后期管护

农田建设项目后期管护不是项目建设的环节，但却是项目建设内容高效发挥作用的关键措施。这一阶段管理的关键是，能否建立健全的管护机制、工程破损及时发现和处理机制，以及完善的资金保障机制。

02 高标准农田建设保险试点情况及存在问题

高标准农田建设是重要的农业基础设施建设工程，能够充分挖掘农田的生产潜能，获得更高的生产效益。但是由于我国地域条件差异较大、各地投入标准不一、管护利用水平不同，高标准农田建设不同程度存在工程质量低、灾害损毁严重、各方主体责任落实不到位、管护利用不够等问题，导致高标准农田的建管并不到位。为破解这一难题，各地不断探索加强高标准农田建设管护的新模式、新方法，构建一体化农田建管保险机制就是其中一项重要探索。

1.保险在高标准农田建设中的应用及试点情况

（1）主要险种

目前高标准农田建设工程中采用工程保险的试点案例较多，且主要是工程保险、工程质量保险，部分地方涉及了财产险，或将工程保险、工程质量险与财产险进行组合，一些地方将高标准农田后期管护纳入进来，探索了高标准农田综合保险，为高标准农田设施的后期管护提供保障。

①工程保险

高标准农田建设工程保险主要是投保人针对高标准农田施工期内，为应对可能出现的自然灾害、意外事故等造成的农田建设工程损失及引起的第三者经济赔偿责任购买的保险。

②工程质量保险

工程质量保险狭义的讲，是指工程质量潜在缺陷保险（国外称IDI）；广义的讲，是指建设工程相关方以工程质量为保险标的，由保险公司对因工程质量缺陷造成的建筑本体的损失予以赔偿、维修或重置的保险。工程质量保险是一类将国外经验与我国国情相结合的保险创新产品。工程质量保险起源于19世纪的法国，为确保建设工程的质量责任能得到有效保障，法国政府通过法律规定强制要求建设工程必须购买工程质量保险。随后，英国、美国、日本及西班牙等国在参考法国成功实践的基础上逐步建立了符合各自国情的工程质量保险制度，时至今日，已被全世界40多个国家采用并实行，有效保障了各国的工程质量水平。在国内，上海于2012年8月发布了《关于推行上海市住宅工程质量潜在缺陷保险的试行意见》的通知，首次试行住宅工程质量潜在缺陷保险，工程质量保险的试点重心转移至住宅工程质量潜在缺陷保险。2017年8月，住建部发布文件《住房城乡建设部关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》提出在上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、四川试点工程质量保险。2019年4月，北京发布《北京市住宅工程质量潜在缺陷保险暂行管理办法》。

该险种也是目前高标准农田建设领域推广应用最多的保险类型，主要是投保人针对工程竣工交付后，标的物在日常使用过程中因存在安全事故隐患，或者存在质量缺陷无法正常运行需要购买的保险。

③财产险

高标准农田财产险是承保水渠、道路、机井等标的因自然灾害或意外事故造成的损失，承保了人力不可抗拒的风险和人为的风险。

此外，一些地方伴随着工程质量或财产险，将高标准农田后期管护纳入保险内容，由投保主体投保，保险公司为高标准农田因常规的损坏、维修、巡查提供保障服务的一种保险。主要是针对高标准农田建设内容区域分布范围广、设施分散、基层日常巡查队伍不足、维修维护不及时、维修经费落实不够等，运用基层保险队伍力量，发挥保险服务的及时性和保费保障力度，推动提升高标准农田建后管护利用水平。为保障高标准农田项目工程在设计、使用期限内正常运行，全国各地都在探索切实可行的管护新模式，推出了“田保姆”“田管家”等一系列创新模式。一些地方围绕工程建设期间质量保障、工程建后使用管护关键环节，充分利用保险的损失分摊、经济补偿功能，相继推出了“工程质量责任险”“高标准农田综合险”或差异化的保险，促进提升高标准农田建设质量及管护利用水平。

（2）试点情况

自2019年开始，各地陆续开展了高标准农田建设的试点工作。

①高标准农田建设工程质量保险—湖南省、山东省

湖南省在高标准农田建设质量保险试点方面走在前列，2019年就印发了《关于开展农田建设项目工程质量金融保险创新试点的通知》，在株洲茶陵县等四个地区进行项目试点。2020年，又印发《关于开展农业建设项目工程质量保险试点工作的通知》，进一步扩大试点范围，在岳阳市五县两区进行试点，并明确允许试点县市区在省级农田建设专项资金中列支保险费。

山东省于2021年9月印发了《关于开展高标准农田建设工程质量保险试点的通知》，并于2021年12月在临沂罗庄区实现首笔业务落地。

②损毁工程险—辽宁省

辽宁省在2019年度高标准农田建设项目招标中进行了“损毁工程险”试点，将保险公司引入工程质量监督体系，通过高标准农田建设工程质量保险和财产一切险结合，完善在建工程建设质量管理流程，实现项目建设与工程管护机制的“同步设计、同步建设、同步落实”。

③高标准农田综合保险—安徽省

高标准农田综合保险将高标准农田工程建设质量保险、财产一切险、耕地地力指数保险多险种类别纳入保障范围，但不同地方试点有所区别，如在清远市试点的高标准农田建设“工程质量+灾毁损失+管护服务”综合保险，该项目承保连南农业农村局2021年高标准农田改造提升工程，总面积约7000亩，除提供质量保障+管护保障外，还增加了工程完工后的财产保障，实现高标准农田工程全方位综合保障，为连南高标准农田建设项目提供集于一体的风险保障服务。

（3）试点发挥的主要作用

一是有助于提升工程质量，减轻业主的监管压力。高标准农田建设工程质量保险，一方面建立了健全的工程质量管理制度和责任体系，有利于推动落实工程参建各方的质量主体责任，通过保险的风险管理制度，监督参建各单位依照法律法规和合同约定对各自承担的技术服务、工程和产品质量负责，强化工程施工质量管理，提升工程质量品质。另一方面，将因工程质量潜在缺陷产生损失风险的责、权、利转移给了保险机构，由于责任和利益主体统一到保险机构，所以保险机构在工程建设中能够切实负责地代表业主权益，履行工程质量管控责任，规范施工单位的质量行为，减轻基层农业农村部门的监管压力。

二是有利于减轻政府负担，推进政府职能转变。高标准农田建设工程质量保险有助于构筑一个以市场力量为基础的“工程质量+管护服务”的新机制，通过经济手段实施质量风险和管护制度管理，平衡农业农村局、村委、农户、保险公司、勘察、设计、施工、材料供应商和监理等相关方的地位和关系，既符合市场要求，又能避免因农田工程产权归属和责任不明晰而造成农田工程后期质量和管护工作无抓手的困境，将政府从大量质量管理、调解经济纠纷等事务中解脱出来，理顺政府职责。 

三是有助于提高工程维修保障效率，促进解决“建后管护难”的问题。高标准农田建设工程质量保险，将保险赔付金作为工程管护资金来源之一，拓宽经费来源渠道，有效解决管护资金安排难的问题，同时有助于实现高标准农田建后管护全域化、常态化、长效化。有助于解决高标准农田建设完成后落实管护责任主体，高效全面解决高标准农田建后维修程序复杂、修复不及时、资金使用效率不高等问题，有效解决了高标准农田项目“建后管护难”的问题，实现政府、中标单位、保险公司三方共赢。

2.试点存在的主要问题

从各地试点情况看，目前高标准农田建设保险试点主要还是集中在工程质量责任方面，部分地方延伸到了财产损失，并且对于保险保障内容和范围，各地也进行了不同的探索，成为高标准农田建设保险试点的有益案例。但由于高标准农田建设保险试点在工程保险领域起步还比较晚，相关政策还不健全，加之高标准农田建设项目本身点多、面广、区域性强等特点，目前试点的保险还存在一些不尽合理的地方。

一是保险机制设计仍不够合理，风险转嫁没有无缝衔接。目前很多试点投保的险种和保障内容、期限均不统一，不能与管护期内存在的主要风险相适应。根据调研各方综合分析，一致认为管护期的风险事故可能是工程质量不达标、自然灾害损毁和生产过程中人为误操作损坏等因素交织形成，理赔内容可能难以界定。从农民角度讲，无论是哪一种原因造成的设施损毁，均影响了实际生产，农民可能难以界定是否属于工程质量问题，而对专业鉴定机构出具鉴定结果不予赔偿修复的，存在难以理解、引发纠纷的可能。

二是第三方质量风险控制缺位，不利于工程质量的提升。从各地调研情况来看，保险公司自行聘请的第三方质量风险控制机构多为当地的监理公司，有些并没有达到甲级监理资质，仅为乙级监理资质，有些干脆没有选择监理公司，而是使用第三方材料检验机构或者质量检测机构代之，尚不能真正发挥第三方质量风险控制机构的应有作用。还有部分项目存在保险公司没有聘请第三方质量管控机构参与的情况。

三是零星分散、不具备规模效应。由于高标准农田建设项目的分散，且项目的审批及管理层级均为市县级农业农村部门，保险试点主要还是以市县级为主在推动，主要是一些市县的保险分公司在区域内开展的试点，加之部分地方保险公司是有限参与试点，再保险人也对此类项目顾虑较大，难以形成跨市、全省、跨省甚至全国范围的大范围推广，试点尚未形成有效规模；此外，项目没有统筹管理，大多都是县级承保理赔，没有统一数据出口，数据代表性不强，参考意义不大，无法形成大数法则。

四是保险期限较长，保险服务能力和效果有待检验。目前，多数试点项目保险期限为5年，部分长的达到10年期，绝大部分试点保险的还没有进入理赔期和管护期，对于保险公司的理赔效率和服务能力尚有待检验。且由于高标准农田建设项目保险试点的属性、保费来源的不稳定性及保费额度较低等，一些项目在保险运行过程中，缺少第三方专业机构对保险公司的服务质量进行监管与考核，保险服务质量也有待商榷。

03 高标准农田建设与管护一体化保险机制构建

为进一步加强高标准农田建设保险探索，推动更加适合高标准农田建设项目的险种类型，按照“保险+风控+服务”的模式，有保险经纪公司设计了高标准农田建设综合保险，从保险产品的设计、第三方质量风险管理服务机构（TIS）的选聘、管护体系的建立到保险赔偿标准的制定，利用市场化机制打造成“保、控、护、赔”四位一体的运作体系，确保为政府主管部门提供可推广、可复制、可持续的高标准农田保险与风险管理的有效模式。

1.高标准农田建设与管护一体化保险方案

（1）核心目标 

以保险为抓手，建设高标准农田建设项目全面风险管理体系，实现工程保险、质量保险和财产保险等险种的无缝衔接，提供高标准农田建设与管理的全方位综合保障，确保建成高标准农田基础设施持续助力粮食增产增收。

（2）险种设计

设计、选择投保险种是转嫁风险的核心步骤。根据各地试点项目取得的经验，遵循全面性、可实现性和经济性三项基本原则，综合考虑目前保险市场产品的特点，选择最合理、最合适的险种，进行有效的组合，合理的转嫁高标准农田建设项目面临的潜在风险，切实的发挥综合保险产品的风险转嫁功能，可选择高标准农田建设工程质量保险、财产一切险、建筑工程一切险进行投保。

（3）主要特点 

高标准农田建设项目综合保险从保险保障、再保安排、后期服务等方面，提供全面的解决方案。一是工程质量缺陷与财产损失风险全覆盖。保险方案包含建设期内的工程险，建设后的财产险及高标准农田建设工程质量保险，做到从高标准农田建设到建成后5-10年内的全方位保障（如图1），保险无缝衔接。二是提供管护费用保险责任。保险方案覆盖高标准农田日常使用过程中的管护费用，管护费用每年统筹管理申报。三是引入专业第三方工程质量风险管理机构（TIS）。TIS将协助保险公司巡查高标准农田工程建设过程中的风险，并提出工程整改意见，助力高标准农田建设工程标准化、规范化，降低后期因工程质量缺陷导致的高额赔付概率。四是提供再保险公司支持。再保人的介入可以有效分散项目保险公司的承保风险，做大项目规模。五是提供日常巡查管护服务方案。建立保险专管员团队巡管护队伍，在保险期内，负责已完成验收项目设施、设备的日常巡管护服务，保证问题早发现早处理。

2.高标准农田建设与管护保险机制构建

（1）项目建设期风控机制

主要包括制定风险管理合同、风险评估和计划、风险交底、形成质量风险检查报告、进行质量缺陷改正、争议处置、确定质量风险最终检查报告、复查回访等八项步骤。

（2）建后管护监督管理机制

①建立专项管护制度

在高标准农田后期运行过程中，建立高标准农田日常巡查管护服务制度，解决乡镇干部流动性大、行政村合并、村干部经常更换，职责疏于交接，管护责任难以落实到人的问题。 

②打造市、县、镇、村多个层级的管护队伍 

在高标准农田后期运行过程中，通过保险经纪公司与保险公司的服务体系，打造市、县、镇、村多个层级的管护队伍，同时建立协保员队伍、村级管护员和外聘维修队。

③运用现有农业信息科技平台进行远程监督管理 

在高标准农田具体运行过程中，保险机构协调资源，可利用卫星遥感技术、无人机进行介入，通过大数据联动平台，对高标准农田情况形成影像数据信息，做好高标准农田远程监督工作。 

（3）保险赔付机制

一是建立从保险报案、现场查勘、理算赔偿的保险赔付流程，确保保险事故得到及时、足额的赔偿；

二是建立保险事故赔偿数据库，将高标准农田保险接入农田建设管理信息系统，保证高标准农田保险的数据真实性。

04 进一步发挥农田建设领域保险作用的意见建议

1.系统化构建综合险种

从全面做好高标准农田建后管护的工作需要出发，以保险类别看，需要高标准农田建设工程质量险，也需要对建后基础设施遇灾害、人为损毁的财产险，甚至需要前期的建筑工程险。因此，有必要探索构建综合保险体系，实现工程保险、高标准农田建设工程质量保险、财产保险与工程质量管理的“无缝链接”，系统评估建设与质量风险，控制总成本，解决管护期的责任界定难、纠纷等问题，使保险期限与管护期限一致。在项目顶层和底层设计、高标准农田保险产品研发、专业审核、索赔协助、服务标准设计及服务效果评价、风险及保险数据归集等方面逐步构建完善的保险保障体系。

2.创新机制需要政策支持

以“保险+第三方”质量风险管理机制强化工程监理体系，是高标准农田建设管理的重大制度创新，虽然从试点实施情况看，仍未到保险理赔期，其作用效果有待观察，但从高标准农田建设工程质量保险实施效果看，对提升工程质量、减少后期纠纷有重要作用。建议在现行法律法规的框架内，鼓励参与高标准农田建设的地区持续推动保险试点工作，同时，鼓励保险主体积极参与高标准农田项目保险，可针对不同建设内容、工程质量标准的区域研发示范性的保险产品并配套长效质量风险管控标准。以引导各试点地区规范展开试点，进一步提升保险对高标准农田建设工程质量管控发挥的积极作用。

3.探索解决保险费用来源渠道

建议在工程项目建设资金中明确保险费的来源和列支科目、施工单位购买、项目提取的管护费或项目管理费等，配合保险创新，探索通过保险、第三方专业服务等方式，把保险保障与理赔和项目的长期管护有机结合起来，切实加强高标准农田建后管护工作，确保建成高标准农田基础设施持续发挥效益，夯实国家粮食安全基础。